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國務院:建立真正的土地市場制度

  近日,中共中央政治局就完善我國土地管理制度問題研究舉行集體學習,胡錦濤總書記在主持學習時強調,完善和改革我國土地管理制度要重點抓好四項工作,其中之一是:切實維護群眾土地合法權益,嚴格界定公益性和經營性用地,完善征地補償機制,規范征地拆遷管理,加大土地督察和執法力度,維護被征地農民合法權益。胡錦濤總書記關于“嚴格界定公益性和經營性用地”的指示,為我國土地管理制度改革,特別是建設用地改革,指明了一條有別于我國傳統土地管理模式的新的思路。


  我國傳統土地管理模式是排除一般土地市場交易的計劃經濟和行政干預模式,建設用地基本不區分公益性和經營性用地。土地管理法第43條規定,任何單位和個人進行建設(除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉村公共設施和公益事業建設外),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地。而根據憲法第10條的規定,城市的土地全部屬于國有,農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國有的以外,均屬于集體所有。在這種土地制度下,任何單位和個人進行建設,需要使用城市土地的,均不需要征收土地,而只需征收土地使用權人在相應土地上所有的房屋。建設用地人無論是進行公益性建設還是進行經營性建設,均不需要與土地使用權人進行土地使用權市場交易,一律通過向政府交付土地有償使用費或政府無償劃撥的方式取得土地使用權。至于建設用地人進行建設需要使用農村和城市郊區土地的,其無論是進行公益性建設還是進行經營性建設,亦無需與土地所有權人進行市場交易,一律由政府向農民征收土地,政府通過征收將農民集體土地變為國有土地,然后,建設用地人通過向政府交付土地有償使用費或政府無償劃撥取得土地使用權。


  這種土地管理制度的弊病和危害主要有五個方面:其一,嚴重侵害土地所有權人和土地使用權人的合法權益,損害社會公平正義。政府征收農民的土地(包括為開發商建設征收經營性用地),根據土地管理法第47條規定的標準,每畝補償費僅幾萬元,但政府通過“招拍掛”將征收的土地出讓給建設用地人,出讓費往往每畝達幾百萬或上千萬元;政府為建設用地人取得城市土地(包括為開發商建設取得經營性用地),則根本不需要征收土地,而是運用行政權強制無償收回土地使用權,政府只征收土地上的房屋(盡管今年發布的房屋征收與補償條例規定的對房屋的補償標準較前大為提高,實際上已一定程度考慮了土地使用權的價值);其二,導致官商勾結和腐敗。由于開發商進行建設不能直接通過市場協商向土地所有權或土地使用權人購買土地所有權或土地使用權,其經營性用地只能從政府處獲取,這就給政府官員制造了大量的“尋租”機會;其三,政府壟斷土地交易(非真正的市場交易)促推“土地財政”愈演愈烈。由于政府壟斷“土地買賣”(征收和“招拍掛”出售),使許多地方政府將土地經營開發作為其中心任務和推動當地經濟發展的主要或唯一途徑;其四,政府控制建設用地促推城市房價瘋漲,且居高不下。由于政府壟斷土地一級市場,地價必然只漲不降,而在地價不斷上漲的情況下要想讓房價降下來只能是緣木求魚;其五,土地和房屋征收作為取得建設用地唯一途徑引發大量社會矛盾糾紛,嚴重影響和諧社會的構建。對建設用地一律采取政府征收和政府出讓,嚴重損害群眾合法權益的土地管理制度及其運作方式是最重要和最直接的原因。


  對這種違反法治原則、違反以人為本的科學發展觀、損害人民群眾利益的舊的土地管理制度,必須改革。近年來人們對改革舊的土地管理制度的必要性已經形成共識,土地管理法的修改去年即已啟動。但是,土地管理制度究竟應如何改革,土地管理法應如何修改,改革和修法應遵循什么樣的思路,卻還遠沒有達成共識。現在,胡錦濤總書記提出對土地(包括國有土地和集體土地),特別是建設用地,作公益性用地和經營性用地的區分,“嚴格界定公益性和經營性用地”,對此兩種用地進行不同的制度設計,無疑為人們統一改革思路提供了一個很好的和可行的方案——今后任何單位和個人進行建設需要土地,都必須首先確定其建設項目是公益性的還是經營性的,如果相應建設項目是公益性的,其所需土地可通過政府征收取得,也可通過市場交易取得。如果相應建設項目是經營性的,其所需土地只有通過市場交易(而不能通過政府征收)取得,即只能通過與城市土地使用權人或農村和城市郊區土地所有權人平等協商,購買其土地使用權或土地所有權。當然,向農民購買土地所有權必須是根據城鄉規劃可用于建設用地的土地的所有權。


  對土地作公益性用地和經營性用地的區分,“嚴格界定公益性和經營性用地”意味著我國將建立真正的土地市場,建設用地需要土地通過市場交易取得將成為一般原則,通過征收取得則只是例外。當然,具體制度如何設計還可繼續研究,但區分和嚴格界定公益性和經營性用地毫無疑問應該成為我們改革設計的基本思路。

  
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